A Fórmula Steinmeier e os Obstáculos para a Paz na Ucrânia

O prolongado conflito entre a Rússia e a Ucrânia na guerra do Donbass já dura cinco anos e levou à morte de 13.000 ucranianos, 40.000 feridos e 1,5 milhão de desalojados. Como parte do trabalho para pôr fim a este conflito foram firmados, em 2014, os Acordos de Minsk, os quais não foram cumpridos, tendo ocorrido várias interrupções no cessar-fogo. Uma simplificação destes acordos, chamada de “Fórmula Steinmeier”, foi criada pelo então Ministro das Relações Exteriores da Alemanha, e hoje Presidente, Frank-Walter Steinmeier, que previa eleições para os oblasts* conflagrados pela guerra, Donetsk e Lugansk.

Como condições para sua realização, as eleições deveriam ser livres, de acordo com a legislação ucraniana e observadas pela Organização para Segurança e Cooperação Europeia (OSCE). Ocorre que o presidente Zelensky só acataria a proposta se as tropas russas se retirassem antes do território ucraniano, sem o que não haveria possibilidade das eleições se realizarem. Isto é um complicador, uma vez que a própria Rússia sequer reconhece que suas tropas estejam lá, ou mesmo interfiram apoiando os rebeldes.

O que é a “Fórmula Steinmeier”?

A Fórmula Steinmeier tem como objetivo estabelecer um autogoverno especial para os territórios em conflito através de um processo eleitoral, sob aval da Organização para Segurança e Cooperação Europeia (OSCE). Para tanto, a Ucrânia recuperaria o controle da região até sua fronteira leste e submeteria estas eleições à sua legislação. Levando tais requisitos em consideração, a fórmula foi finalmente assinada em 1º de outubro de 2019 por representantes da Ucrânia, da Rússia, dos territórios conflagrados (os oblasts de Donetsk e Lugansk) e da OSCE. 

A esquerda: Frank-Walter Steinmeier, responsável pela criação de um protocolo para aplicação dos Acordos de Minsk

No dia 2 de outubro de 2015, na cúpula dos líderes do Formato Normandia** em Paris, Steinmeier apresentou sua principal versão da fórmula para o plano de paz para implementação das cláusulas dos Acordos de Minsk. Ela obedecia às seguintes etapas:

1. Uma lei constitucional sobre o status especial dos territórios de Donetsk e Lugansk;

2. Uma lei para anistia sobre as ocorrências naqueles territórios, possibilitando que os envolvidos nelas possam ocupar cargos públicos;

3. Uma lei especial para realização de eleições naquele território.

Após 90 dias da entrada da lei eleitoral especial em vigor seriam realizadas eleições nos territórios em conflito. O Parlamento ucraniano aplicaria provisoriamente a lei sobre o status especial no dia em que as eleições fossem realizadas. Posteriormente, o Parlamento aplicaria a lei de status especial permanentemente, assim que a Organização para Segurança e Cooperação na Europa (OSCE) certificasse a lisura dessas eleições, atestando sua conformidade com os padrões da organização. 

Perspectivas russa e ucraniana

Para Zelensky não há possibilidade de eleições livres com a presença russa na região, em suas palavras, “não haverá eleições sob o cano de uma arma”. Para Moscou, a Ucrânia é um país estratégico para sua segurança nacional, de modo que qualquer aproximação com a União Europeia levanta suspeitas e, com a Otan, um alerta. George Friedman, da Stratfor, considera a interferência russa na Ucrânia de um ponto de vista defensivo: “A Ucrânia controla o acesso da Rússia ao Mar Negro e, portanto, ao Mediterrâneo. Os portos de Odessa e Sebastopol fornecem acesso militar e comercial para exportações, principalmente do sul da Rússia. É também uma rota crítica para o envio de energia para a Europa, um requisito comercial e estratégico para a Rússia, uma vez que a energia se tornou uma alavanca principal para influenciar e controlar outros países, incluindo a Ucrânia”.

Nesta perspectiva, sem comentar as decisões de Zelensky, Moscou já sinalizou positivamente ao acordo de paz, inserindo-o dentro de uma estratégia mais abrangente para sua segurança nacional. 

Como contraparte da perspectiva russa, uma forte tendência nacional ucraniana é enxergar a guerra do Donbass como resultado de uma fragilidade interna ocasionada pela crise econômica. Consequentemente, qualquer tentativa de acordo com a Rússia gera suspeita, como se Moscou quisesse, inevitavelmente, tirar vantagem disto. “Somos contra a guerra, mas também somos contra a derrota”, diz um cartaz de um dos comícios em uma das trinta cidades em que ocorreram protestos contra o acordo de paz. Para seus críticos, a submissão aos interesses de Moscou é uma forma de capitulação e um preço muito alto a se pagar pela normalização das relações com a Rússia. 

Outra visão é a de que o apoio das forças colaboracionistas do Donbass à Rússia só tem a força atual devido à crise econômica enfrentada pela Ucrânia. Isto quer dizer que, se o desenvolvimento econômico nacional fosse significativo, boa parte dos ucranianos insurgentes que hoje lutam contra Kiev recusariam quaisquer possíveis vantagens trazidas pelo apoio russo. Nesta linha de pensamento, o apelo étnico russófilo das populações do leste seria bem menor, quando não, insignificante: “Se menos da metade desses sonhos idealistas se tornasse realidade, muito mais pessoas do meu país diriam: ‘Dane-se, morar na Ucrânia é muito melhor’. O regime colaborador em Donbass estaria rapidamente perdendo popularidade. Lembre-se disso, foi o ressentimento por problemas econômicos intermináveis e instabilidade política na Ucrânia explorados pela propaganda russa que preparou o cenário para a guerra no Donbass, de várias maneiras”.

Este tema, no entanto, não é consensual, 2/3 dos entrevistados em uma pesquisa baseada em Kiev não souberam avaliar se a proposta é boa. A maioria dos ucranianos quer o fim da guerra, mas já ocorreram protestos contra a proposta de paz no dia seguinte à assinatura do acordo apresentado por Steinmeier, com a participação de muitos apoiadores do ex-presidente Petro Poroshenko e ultranacionalistas.

O ponto de vista europeu e americano

A retirada de forças “estrangeiras” ou “ilegais” e a restauração do controle ucraniano se faz necessária para que o acordo vingue, mas só viriam a ocorrer após as eleições nos territórios ocupados e discussões sobre como ocorreriam. Uma vez validadas local e internacionalmente, as forças russas se retirariam da área. As eleições na região do Donbass são, evidentemente, complicadas para Kiev. Lá, o extinto Partido das Regiões, pró-russo, detinha até 70% de aprovação durante décadas até 2014, quando a Rússia e os rebeldes passam a deter o controle da região. 

Para o Departamento de Estado Americano, as tropas russas têm que se retirar para não corromper o processo eleitoral: “Realizar eleições democraticamente válidas neste território sob controle russo é, portanto, impensável. Essa também é a posição do Departamento de Estado dos EUA, como o Representante Especial Kurt Volker a articulou repetidamente. Um ambiente seguro teria que ser estabelecido antes da implementação dos procedimentos políticos e técnicos para a realização de eleições. Como condições mínimas para um ambiente seguro, os militares russos devem se retirar do território, as forças ‘DPR-LPR’ devem ser dissolvidas e o lado ucraniano da fronteira deve ser colocado sob controle não-russo, de acordo com os comentários mais recentes de Volker sobre a Fórmula de Steinmeier (Ukraiynska Pravda, Interfax-Ucrânia, 14 de setembro de 15)”.

Independente de qual interpretação para a Fórmula Steinmeier prevaleça, Moscou entende que sua assinatura é uma condição essencial para que a Cúpula da Normandia continue sua missão de aplicar os Acordos de Minsk. As forças separatistas e ucranianas já começaram o recuo de uma cidade de Zolote no dia 29 de outubro. Petrovske, outra cidade nas proximidades, também deverá ser deixada pelas forças em combate para que as negociações tenham prosseguimento. Apesar dos obstáculos para a concretização da paz, as ações para sua realização estão ocorrendo. Como o presidente Zelensky ainda mantém elevado índice de aprovação, grupos extremistas nacionalistas na Ucrânia ou pró-russos não conseguirão obliterar o plano de paz.

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Notas:

* Oblasts são unidades administrativas na Ucrânia, equivalentes aos nossos estados brasileiros.

** Formato Normandia foi um encontro diplomático entre os quatro representantes da Rússia, Ucrânia, França e Alemanha, para apaziguar a crescente guerra no Donbass. Levou esse nome por ocorrer em 6 de junho de 2014, paralelamente às comemorações do desembarque na Normandia.

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Fontes das Imagens:

Imagem 1 “Formato Normandia, em Minsk, 2015 (Alexander Lukashenko, Vladimir Putin, Angela Merkel, François Hollande e Petro Poroshenko, representantes e Chefes de Estado, respectivamente, da Bielorrússia, Rússia, Alemanha, França e Ucrânia, em Minsk, 2015)”(Fonte – By The Russian Presidential Press and Information Office – This file was derived from: Normandy format talks in Minsk (February 2015) 03.jpeg:, CC BY–SA 3.0): https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=38416194

Imagem 2 “Frank–Walter Steinmeier, responsável pela criação de um protocolo para aplicação dos Acordos de Minsk” (Fonte): https://de.wikipedia.org/wiki/Datei:Frank-Walter_Steinmeier_20090902-DSCF9761.jpg