Um texto excelente, esclarecedor:
Quem acredita que os poderes americanos se mantém em uma perspectiva de unilateralismo, bem como de uma visão paroquial na política externa estão equivocados, muito equivocados. O que este artigo, escrito por um professor de uma escola ligada à Universidade de Harvard e autor de um livro sobre a proposta a uma nova política externa americana. Em realidade, nem tudo que o autor propõe é, necessariamente, novo.... Por que "xadrez em 3-D"? O xadrez é um jogo de estratégia, de previsão dos passos do oponente e elaboração de novas ações programando sua eliminação à longo prazo. Claro que nem toda chamada "geopolítica" precisa almejar a eliminação do oponente, mas o alcance de certos objetivos. A menção às "três dimensões" se deve aos três níveis de atuação que o autor sugere que o governo americano mantenha em vista.
Fenrir
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Os EUA serão a maior potência do mundo ainda por muitos anos.
Mas esse será um poder com limites, escreve Joseph Nye (*)
Há limites para o poderio americano
Logo depois de 11 de setembro, o pai do presidente Bush disse:
"Da mesma forma que Pearl Harbor despertou este país da presunção de que poderíamos ignorar o chamado para a defesa da liberdade na Europa e na Ásia durante a Segunda Guerra, este mais recente ataque põe por terra o conceito, corrente em alguns setores, de que os EUA poderão de algum modo conduzir isoladamente a luta contra o terrorismo ou qualquer outra ação relacionada àqueles fatos."
Os aliados dos americanos começam a se perguntar se essa é a lição que foi aprendida - ou se o aparente sucesso da campanha no Afeganistão é prova de que o unilateralismo funciona muito bem. A presença dos EUA seria de tal forma preponderante, prossegue o argumento, que o país tem condições de sobra para agir isoladamente.
É verdade que, desde Roma, nenhuma nação alteou-se tão acima das outras - mas, até Roma caiu. Há apenas dez anos, a maioria lamentava o declínio americano. Listas de bestsellers incluíam livros que descreviam a queda dos EUA. O Japão logo se tornaria o "Número Um". Essa visão estava errada, na época. Quando escrevi Bound to Lead [algo como "Destinado à Liderança"], em1989, eu, entre outros, previ o aumento ininterrupto do poderio americano. Mas o novo modo de pensar que se generaliza, segundo o qual os EUA são invencíveis, será igualmente perigoso se resultar em uma política externa que combina unilateralismo, arrogância e paroquialismo.
Adeptos da teoria "realista" de relações internacionais também expressaram preocupação quanto à longevidade do poder americano. Ao longo da história, surgiram coalizões entre países para contrabalançar a influência das potências dominantes. Atualmente, estão em andamento tentativas de alterar o jogo de forças e desafiar o Estado. Há quem enxergue na China o novo inimigo; outros vêem uma ameaça na aliança entre Rússia, China e Índia. Entretanto, mesmo que a China mantenha taxas de crescimento em torno de 6%, contra apenas 2% dos EUA, não poderá igualar-se aos americanos em renda per capita (medida em função da paridade do poder de compra) antes da segunda metade do século.
Outros vêem a Europa unida como uma federação em potencial que desafiará os EUA pela primazia. Essa previsão, contudo, depende de um alto grau de união política no continente e de relações transatlânticas pouco intensas. Embora os realistas levantem uma questão importante quando se referem ao nivelamento de poder na arena internacional, batem na porta errada ao tentar identificar os novos agitadores da ordem estabelecida seguindo moldes da Guerra Fria. Estão ignorando mudanças mais profundas na distribuição e na natureza do poder no mundo contemporâneo.
Três tipos de poder.
À primeira vista, a disparidade entre o poderio americano e o restante do mundo parece acachapante. Em termos de força militar, os EUA são o único país que conta, ao mesmo tempo, com armamentos nucleares e convencionais de alcance global. Além disso, os EUA lideram a "revolução em assuntos militares", possibilitada por novos sistemas de informação. Em termos econômicos, os EUA são responsáveis por 31% do PIB mundial (a preços de mercado), o equivalente aos quatro países seguintes juntos (Japão, Alemanha, Reino Unido e França). Em relação à penetração cultural, os EUA são, de longe, o exportador número um de filmes e programas de televisão, além de atraírem a maior quantidade de alunos estrangeiros para suas universidades, todos os anos.
Depois do colapso da União Soviética, alguns analistas descreveram o mundo como unipolar; outros, como multipolar. Os dois grupos erraram, porque cada qual se refere a uma diferente dimensão de poder que não se pode mais considerar como passível de homogeinização pelo domínio militar. A unipolaridade exagera o grau em que os EUA são capazes de alcançar os resultados que desejam em algumas dimensões da política mundial, mas a visão da multipolaridade implica, errôneamente, a existência de várias nações praticamente iguais.
Em vez disso, o poder, nesta era de informação globalizada, é distribuído entre os países segundo um padrão que faz lembrar um complexo jogo de xadrez tridimensional. No tabuleiro de cima, o poderio militar é quase completamente unipolar. Repetindo: os EUA são o único país que possui armas nucleares intercontinentais e forças terrestres, aéreas e navais equipadas com tecnologia de ponta e capazes de agir globalmente. No tabuleiro do meio, o poderio econômico é multipolar, com EUA, Europa e Japão respondendo por dois terços do PIB mundial e com a China, em crescimento excepcional, aparecendo como um possível quarto grande competidor. Neste tabuleiro econômico, os EUA não exercem hegemonia e precisam, frequentemente, barganhar de igual para igual com a Europa.
O tabuleiro inferior é o reino das relações transnacionais, que ultrapassam fronteiras e escapam ao controle dos governos. Aqui se encontram atores os mais diversos, como banqueiros que transferem eletronicamente somas superiores a alguns orçamentos nacionais, num extremo, e terroristas que negociam armas ou hackers que tumultuam a internet, no outro. Nesse tabuleiro, o poder é muito disperso e não faz sentido falar em unipolaridade, multipolaridade ou hegemonia. Aqueles que defendem uma política externa americana hegemônica, com base nas descrições tradicionais do poder exercido pelos EUA, apóiam-se numa análise totalmente inadequada. Quando se participa de um jogo tridimensional, perde a partida quem se concentra no tabuleiro de cima e deixa de observar os demais cenários de disputa e as conexões verticais entre eles.
Um mundo que encolhe.
Graças à liderança na revolução da informação e aos investimentos passados em recursos tradicionais de poder, é provável que os EUA continuem a ocupar a posição de potência mundial isolada no decorrer deste século. Nada impede a formação de coalizões que pretendam se contrapor à hegemonia americana, mas é improvável que tais coalizões se transformem em alianças sólidas - a não ser que os EUA empreguem seu poder coercitivo de forma opressivamente unilateral, em detrimento de seu poder persuasivo, de atração - ou seja, a importante capacidade de fazer os outros desejarem aquilo que você deseja.
Como escreveu Josef Joffe, editor do Die Zeit: "Ao contrário do que aconteceu por séculos na história da humanidade, quando a guerra era o grande árbitro, hoje as mais interessantes formas de poder não saem do cano de uma arma." Atualmente, compensa muito mais "fazer os outros desejarem aquilo que você deseja". Isso diz respeito ao poder de atração cultural e à ideologia, juntamente com o estabelecimento de agendas e incentivos econômicos voltados à cooperação. Esse poder soft - ou de persuasão - é particularmente importante para lidar com questões que surgem no tabuleiro inferior da partida tridimensional de xadrez em que transcorrem as relações transnacionais.
Os verdadeiros desafios ao poder dos EUA chegam na calada da noite, pé ante pé e, ironicamente, a tentação do unilateralismo pode acabar por enfraquecer a posição americana. A revolução da informação, atualmente em curso, e a globalização, que lhe é indissociável, transformam o mundo e o fazem parecer menor. No início do século, essas duas forças combinaram-se para ampliar a supremacia americana. Mas, com o passar do tempo, a tecnologia se disseminará por outros países e povos, e a relativa preminência dos EUA se reduzirá.
Hoje, por exemplo, os EUA têm 5% da população mundial, que correspondem a mais da metade do número de pessoas com acesso à internet. Daqui a uma ou duas décadas, o chinês provavelmente será a língua dominante na rede mundial de computadores. O inglês não será destronado de sua condição de "língua franca", mas, em algum momento do futuro, a economia e a ciber-comunidade asiáticas serão ainda maiores que as dos EUA.
Mais importante ainda, a revolução da informação cria comunidades e redes virtuais que atravessam as fronteiras nacionais. As corporações transnacionais e os atores não-governamentais (incluindo terroristas) desempenharão papéis mais importantes. Muitas dessas organizações contarão com seu próprio poder de persuasão, estimulando a entrada de indivíduos em coalizões transnacionais. Vale notar que, nos anos 90, as ações de uma coalizão baseada em ONGs levaram à instituição de um tratado antiminas, a despeito da oposição do segmento mais poderoso da burocracia do país mais poderoso do mundo.
Os acontecimentos de 11 de setembro são um sintoma terrível das profundas mudanças já em andamento no mundo. A tecnologia difunde o poder até então sob controle estatal e permite a indivíduos e grupos desempenhar papéis na política mundial - inclusive com atos de destruição em massa - que antes eram reservados a atores governamentais. A privatização é cada vez mais disseminada e o terrorismo não é senão a privatização da guerra. Visto que a globalização encurta distâncias, acontecimentos em lugares remotos, como o Afeganistão, podem ter grande impacto sobre a vida dos americanos.
Quando a Guerra Fria chegou ao fim, vários analistas recearam que os EUA retornassem ao seu tradicional isolacionismo. Entretanto, além do histórico debate entre isolacionistas e internacionalistas, surgiu uma nova cisão na arena internacionalista, que passou a contrapor unilateralistas e multilateralistas. Alguns, como o colunista Charles Krauthammer, passaram a encorajar um "novo unilateralismo", afirmando que os EUA não podem mais desempenhar o papel de " dóceis cidadãos internacionais " e precisam perseguir seus objetivos sem constrangimento. Dizem que o incomparável poderio militar dos EUA criou um mundo unipolar. O problema é que o poder militar, por si só, não tem como proporcionar os resultados almejados pelos americanos em várias questões relacionadas a sua segurança e prosperidade.
Tendo sido secretário assistente de Defesa dos EUA em 1994-1995, eu seria o último a negar a importância da segurança militar. É como oxigênio. Sem ela, todo o resto empalidece. O poderio militar dos EUA é fundamental para a estabilidade global e é parte essencial da resposta ao terrorismo. Mas a metáfora da guerra não deve nos deixar cegos para o fato de que a eliminação do terrorismo demandará anos de pacientes e pouco espetaculares esforços de cooperação civil com outros países. A bem-sucedida campanha militar no Afeganistão lidou com a parte mais fácil do problema, e a Al-Qaeda ainda mantém células em cerca de 50 países. Mais do que comprovar o ponto de vista dos unilateralistas, a natureza parcial do sucesso no Afeganistão ilustra a necessidade de haver um ininterrupto esforço de cooperação.
Os perigos de andar só.
No século 21, o problema dos EUA é que há cada vez mais coisas que nem mesmo o país mais poderoso do mundo é capaz de controlar. Pelos parâmetros tradicionais, a situação dos EUA é boa. Mas esses parâmetros deixam de captar uma quantidade crescente de processos em andamento. Em função do impacto da revolução da informação e da globalização na política mundial, os americanos não têm mais condições de atingir sozinhos seus objetivos internacionais. A estabilidade financeira internacional, por exemplo, é vital para a prosperidade dos americanos, mas os EUA necessitam da cooperação de outros países para garanti-la. As mudanças climáticas em curso no planeta também afetarão a qualidade de vida dos americanos, mas esse é um problema que os EUA não podem resolver sozinhos. E, num mundo em que as fronteiras são cada vez mais fluidas e ineficazes para impedir a livre circulação de todo tipo de flagelo - das drogas às doenças infecciosas e ao terrorismo - os EUA precisam mobilizar coalizões internacionais para enfrentar ameaças e desafios comuns.
A ameaça dos bárbaros.À luz dessas novas circunstâncias, qual linha de política externa deveria perseguir a única superpotência da era da informação global? Alguns sentem-se tentados a acreditar que os EUA poderiam reduzir sua vulnerabilidade trazendo as tropas de volta para casa, restringindo as alianças e implementando uma política externa mais isolacionista. Mas o isolacionismo não poria fim à vulnerabilidade. O alvo dos responsáveis pelos atentados de 11 de setembro não foi apenas o poderio dos EUA: os terroristas também queriam destruir aquilo que este país simboliza. Mesmo que a política externa americana fosse mais tímida, esses grupos se ressentiriam da pujança econômica dos EUA, cuja influência continuaria a ir muito além de suas fronteiras. O fato é que empresas e cidadãos americanos representam o capitalismo global, que alguns vêem como um verdadeiro anátema.
Ademais, o alcance global da cultura popular americana não depende de políticas governamentais. Não há como fugir à influência de fatores como Hollywood, CNN e internet. O cinema e a televisão produzidos nos EUA valorizam a liberdade, o individualismo e a mudança, embora também enfatizem o sexo e a violência. Em termos gerais, o alcance global da cultura americana contribui para fortalecer o poder (soft) de persuasão dos EUA. É claro que isso não vale para todos. O individualismo e a liberdade atraem muitos, mas repugnam a alguns, sobretudo os fundamentalistas. O feminismo, a liberdade sexual e as opções individuais dos americanos são elementos profundamente subversivos em sociedades patriarcais. Contudo, a menos que os EUA abandonem seus valores e passem a adotar políticas arrogantes e opressoras, é improvável que o apelo da linha dura extremista ultrapasse os restritos núcleos de oposição, sobrepondo-se, com seu ódio, ao centrismo da vasta maioria.
Os que olham para a hegemonia americana, enxergam um império e defendem o unilateralismo, arriscam-se a uma arrogância que provocaria o distanciamento dos aliados dos EUA. Na prática, poucos países são multilateralistas puros e, à maneira do que os liliputianos fizeram com Gulliver, o multilateralismo pode ser empregado pelos Estados menores para atar os EUA. Mas isso não significa que o multilateralismo seja, em geral, contrário aos interesses americanos. Inserindo suas políticas num arcabouço multilateral, os EUA poderão tornar seu poder desproporcional mais legítimo e aceitável para os demais países. Nenhuma grande potência pode dar-se ao luxo de ser estritamente multilateralista, mas este deveria ser o ponto de partida de suas políticas. Quando as grandes potências definem seus interesses nacionais em termos abrangentes, de modo a também incluir interesses globais, um certo grau de unilateralismo tende a ser mais aceitável. Esta perspectiva será fundamental para garantir a longevidade do poder americano.
No curto prazo, é pouco provável que a supremacia americana venha a ser ameaçada por outros países - desde que os EUA não se comportem com demasiada arrogância, a ponto de estimular alguns deles a superar suas limitações internas. O maior desafio é aprender a trabalhar em conjunto com outros países, para controlar de modo mais eficaz os atores não-governamentais que cada vez mais dividirão a cena com os Estados-nação. Como controlar o tabuleiro inferior de um jogo tridimensional e como fazer com que o poder de persuasão e coerção se reforcem mutuamente - eis os dois desafios que a política exterior americana tem pela frente. Como disse Henry Kissinger, o teste histórico para a atual geração de líderes é transformar a atual hegemonia americana num consenso internacional e em normas amplamente aceitas que estejam de acordo com os valores e interesses dos EUA - antes que, mais para o final do século, essa ascendência comece a refluir. E, sem dúvida, não será possível fazer isso de forma unilateral.
Roma não sucumbiu ao surgimento de um novo império. Sua derrocada foi consequência da decadência interna e dos múltiplos golpes impingidos por vários grupos de bárbaros. Embora a decadência interna seja sempre uma possibilidade, desta vez nenhuma das tendências comumente citadas aponta com vigor em tal direção. Além disso, quando se volta para essa questão, a sociedade americana com frequência se mostra realista em relação aos limites do poder de seu país. Pesquisas de opinião mostram que quase dois terços dos americanos opõem-se, em princípio, a que os EUA empreendam ações no exterior sem contar com o apoio de outros países. Mesmo que conceito não lhe seja familiar, a sociedade americana parece ter uma percepção intuitiva do que seja o "poder de persuasão".
A questão é que, hoje, é mais difícil excluir os bárbaros. A acentuada redução dos custos de comunicação, o surgimento de esferas transnacionais (incluindo a internet), que atravessam fronteiras, e a "democratização" da tecnologia, que coloca enorme poder destrutivo nas mãos de grupos e indivíduos, tudo isso sugere dimensões historicamente novas. No século passado, Hitler, Stalin e Mao precisaram do poder do Estado para dar livre curso a suas perversões. Como a Comissão Hart-Rudman de Segurança Nacional observou no ano passado: "No século 21, tais homens e mulheres serão menos constrangidos pelos limites do Estado que no século 20 e terão menos necessidade de contar com aparatos industriais para causar grandes estragos. (...). São cada vez menores as barreiras que impedem grupos pequenos ou mesmo indivíduos de empreender ações de destruição em massa contra aqueles que consideram seus inimigos."
Em função disso, a defesa da pátria assume nova importância e significado. Se esses grupos forem capazes de obter material nuclear para produzir uma série de eventos de grande potencial destrutivo ou que abalem as fundações da sociedade, é possível que a atitude dos americanos mude radicalmente - embora seja difícil prever a direção da mudança. Diante de tal ameaça, certo grau de unilateralismo, como na guerra do Afeganistão, é justificável, desde que resulte em benefícios globais. Vale lembrar que a marinha britânica combateu e limitou o alcance da pirataria bem antes de as convenções internacionais serem assinadas, em meados do século 19.
Número um, mas...
Os EUA estão bem posicionados para continuar a ser a principal potência mundial ao longo do século 21. Tal prognóstico assenta-se em suposições que podem ser explicitadas. Supõe-se, por exemplo, que a economia e a sociedade americanas permanecerão robustas e não decairão; que os EUA manterão seu poderio militar, mas sem assumir uma militarização excessiva; que os americanos não se tornarão tão unilaterais e arrogantes no uso da força a ponto de desperdiçar a considerável reserva de poder persuasivo de que dispõem; que não acontecerão eventos catastróficos em série, capazes de empurrar os EUA numa direção profundamente isolacionista; e que os americanos definirão seus interesses nacionais de modo abrangente e previdente, incorporando interesses globais. Cada uma dessas suposições pode ser questionada, mas, hoje, parecem mais plausíveis que suas alternativas contrárias.
Se essas suposições mostrarem-se verdadeiras, os EUA continuarão a ser o número um do mundo. Só que o número um "não será mais o que costumava ser". A revolução da informação, as mudanças tecnológicas e a globalização não substituirão o Estado-nação, mas tornarão os atores e as questões da política mundial cada vez mais complexos. Este é o paradoxo do poder americano no século 21: na era da informação global, a maior potência desde o Império Romano não tem como atingir seus objetivos de forma unilateral.
Valor Econômico. Terça-feira, 26 de março de 2002 - Ano 3 - Nº 474 - The Economist
